Coaliciones políticas en el Siglo XXI

Pactos y democracia en Bolivia: coaliciones políticas en el siglo XXI

Julio Ascarrunz*

RESUMEN

Tras la transición democrática a inicios de 1980, Bolivia inauguró un periodo de estabilidad de las condiciones mínimas de la democracia con base en pactos políticos entre los principales actores partidarios. Con la llegada del nuevo siglo y los cambios institucionales suscitados (sistema de partidos, sistema electoral, preferencias electorales), se dio la creencia de que Bolivia dejó de lado las coaliciones políticas, es decir se eliminó esa “democracia pactada”. El presente trabajo argumenta que las coaliciones no cesaron, ni siquiera cambiaron de lógica general, sino que se amplió la base de actores que formaban parte de tales pactos. Así, el documento propone una discusión conceptual y se apoya en evidencia para buscar identificar la presencia y características de estas nuevas coaliciones.

Tras la transición democrática a inicios de 1980, Bolivia estaba frente al desafío de consolidar un régimen democrático asediado por la turbulencia militar de años anteriores, preocupado por una economía en jaque, y problematizado por sus propios traumas de gobernabilidad. La debacle, principalmente económica, del primer gobierno democrático inaugurado en 1982, producida también en parte por un contexto político-institucional adverso, sentó las bases para lo que posteriormente se conocería como “democracia pactada”.

A partir del gobierno del MNR en 1985, con Víctor Paz a la cabeza en lo que sería su cuarto y último mandato, se inaugura un periodo de estabilidad político-institucional con las coaliciones multipartidarias en el centro de la escena. Aunque estas coaliciones han tenido procesos de formación diferenciados (Exeni, 2016) y efectos distintos sobre los procesos de decisión (Mayorga, 2001), su tratamiento ha sido, implícita o explícitamente, dejado de lado desde la salida de Sánchez de Lozada de la presidencia en 2003 y, en especial, con la elección de Morales en 2005 con mayoría absoluta.

El presente trabajo se nutre de las principales teorías sobre coaliciones políticas para acercarse a los pactos políticos posteriores a 2005. Así, el objetivo es determinar la existencia de coaliciones políticas en contextos presidencialistas de partido predominante, tal como lo fue el caso boliviano desde 2005. Para alcanzar tal objetivo, el documento inicia con una breve recapitulación de la existencia y estudio de coaliciones políticas en sistemas presidencialistas. Una sección siguiente introduce las principales consideraciones teóricas sobre coaliciones, así como una propuesta para su adaptación a la Bolivia post 2005. El trabajo cierra con la exhibición de la evidencia encontrada y una conclusión con algunas consideraciones para el futuro próximo.

Las coaliciones, como expresión máxima de los pactos políticos, son, no solamente uno de los fenómenos más comunes en las democracias parlamentarias, sino también, y especialmente, una condición necesaria, la mayoría de las veces, para el proceso de formación de gobierno. En estos sistemas, como modelo, aunque posiblemente con algunas variaciones según cada caso, la elección popular directa se centra en los parlamentarios y son ellos quienes deben escoger gobierno. En las democracias parlamentarias multipartidarias es común que ningún partido, por sí solo, obtenga la mayoría suficiente para la conformación de gobierno en solitario, por lo que la práctica común es la de formación de coaliciones (Ver, por ejemplo, Sartori, 1996).

En las democracias presidenciales, por su parte, la elección popular (directa o indirecta) no se limita a los parlamentarios, sino que se extiende hasta el jefe de gobierno. Esta elección no solamente se amplía hacia el Ejecutivo, sino que muchas veces separa los niveles entre elección ejecutiva (comúnmente presidencial) y elección legislativa; tal separación no solamente es en cuanto boletas, sino que puede ser también en el tiempo. Así, el diseño institucional de los presidencialismos, que no están obligados a la formación de coaliciones para la conformación de un gobierno que inicialmente fue electo popularmente, no daba, a priori, los incentivos necesarios para la formación de coaliciones (Ver, por ejemplo, Duverger, 1957).

A pesar de estas previsiones teóricas según el tipo de régimen, la realidad mostraba que, en los sistemas presidenciales de América del Sur, la formación de coaliciones de gobierno no solamente fue posible, sino también común en el 58,6% de los casos entre 1958 y 1994 (Deheza, 1998). La evidencia empírica, entonces, identificaba que las coaliciones de gobierno son posibles en sistemas presidenciales, pero, al mismo, tiempo definía que son variadas entre sí, por ejemplo, según el nivel de acuerdo partidario existente (Amorim Neto, 1998) y que su presencia no es fortuita, sino que responde a una forma de estabilización (Chasquetti, 2008) en escenarios de “difícil combinación” entre presidencialismo y multipartidismo (Mainwaring, 1995). Ante este escenario complejo, se encontró que la formación de coaliciones de gobierno responde a la situación mayoritaria o minoritaria del gobierno electo indistintamente de si se trata de un sistema presidencial o uno parlamentario, aunque el tipo de régimen sí influye en la forma de lidiar con los éxitos o fracasos de dicha coalición (Cheibub, Przeworski, y Saiegh, 2004).

Como fue probado por distintos autores, las coaliciones políticas no solamente se dan en sistemas parlamentarios, sino que también suceden en casos presidenciales, sin depender de esta distinción de régimen para su existencia. De igual manera, las coaliciones políticas varían entre sí, indistintamente del régimen en el que se desarrollan. En este sentido, se pueden identificar dos grandes tradiciones, enfoques, o corrientes de estudio (Exeni, 2016). Por un lado, la línea estadounidense con el trabajo seminal de Riker (1992, publicada originalmente en 1962) a la cabeza y la línea europea con el trabajo de Duverger (1957, publicada originalmente en 1951) como máximo referente. Más allá de las diferencias teóricas, donde la corriente estadounidense predomina la elección racional y la teoría de juegos, mientras que la corriente europea privilegia el análisis institucional e histórico, la mayor diferencia radica en la pregunta que desean responder con mayor énfasis. Así, la primera corriente se enfoca en el proceso de formación de las coaliciones, mientras que la segunda se centra en el proceso de mantenimiento y estabilidad de éstas (Exeni, 2016).

Indistintamente de la corriente teórica, la ampliación de los estudios sobre coaliciones, en especial en los sistemas presidenciales de América Latina, ha llevado al desarrollo de una gran cantidad de evidencia empírica, pero también a la utilización de distintas formas de conceptualizar una coalición política. En este sentido, mientras los estudios de coaliciones centrados en sistemas parlamentarios, así como los primeros trabajos enfocados en sistemas presidenciales priorizaron la definición de coaliciones políticas en un solo tipo: el de coaliciones de gobierno.

A manera de saldar el debate sobre la predominancia de coaliciones en algún tipo de régimen, se da cuenta de la presencia de dos tipos de coaliciones, las ya reconocidas coaliciones de gobierno y coaliciones legislativas (Cheibub, Przeworski, y Saiegh, 2004), donde la diferencia radica en el tipo de arena en la que se desarrollan. Si son coaliciones dentro del Ejecutivo son consideradas coaliciones de gobierno, mientras que si son coaliciones en el parlamento son consideradas coaliciones legislativas. Esta distinción se aplicó en Bolivia, de forma muy clara, en el gobierno de 1985 donde el pacto fue legislativo para el impulso de las reformas desarrolladas, principalmente la económica con la implementación del D.S. 21060, pero no alcanzó hasta el Ejecutivo en la conformación del gabinete ministerial (Mayorga, 2001; Exeni, 2016).

Por las características propias de los sistemas presidenciales, las coaliciones pueden desarrollarse en los parlamentos sin necesidad de ser parte de los ejecutivos, al mismo tiempo que pueden conformarse antes de las elecciones con el objetivo de ganar elecciones y/o maximizar cargos (Cruz y Clerici, 2015). Así, finalmente, se reconoce un tercer tipo de coalición, la electoral. Estas dinámicas preelectorales inclusive determinan la negociación de las coaliciones en contextos parlamentarios (Carroll, 2007; Carroll y Cox, 2007) y, en casos presidenciales, incrementan las chances de que se formen coaliciones de gobierno mayoritarias (Borges, Turgeon, y Albala, 2020).

Más allá de las diferencias entre tipos de coaliciones según el objetivo del pacto y la arena en la que se desarrollan, una propuesta alternativa es la que se enfoca en la definición de una coalición política. Mientras que toda la literatura aquí expuesta, junto a una vasta cantidad de trabajos en la temática que sigue en esta vasta línea de investigación, toma a los partidos políticos como los únicos socios coaligables, existe una propuesta alternativa. Se trata, pues, de considerar que todos los actores, partidos políticos, así como organizaciones sociales, tienen opiniones políticas e intereses económicos por lo que son posibles socios, donde los segundos operacionalizan su peso político a partir de su capacidad organizativa y/o su capacidad de movilización social (Di Tella, 2015).

Combinando estas dos fuentes, se presenta, a continuación, una propuesta conceptual para el entendimiento de las coaliciones políticas en la Bolivia del siglo XXI (Ascarrunz, 2017).

Tabla 1: Propuesta conceptual sobre coaliciones

Fuente: Ascarrunz (2017)

Para la existencia de los tipos amplios de coaliciones políticas, se siguen algunas consideraciones vertidas en la literatura de este campo de estudios. Es necesario diferenciar la formación de coaliciones de acciones como cooptación, donde el actor principal absorbe a elementos particulares de los socios menores, o acuerdos, en los que se desarrolla un punto específico de manera coordinada entre los socios. Así, se requiere que los actores tengan una importancia clara dentro de la coalición, con peso y capacidades propias, donde los partidos apelarán a su capital político y electoral, y las organizaciones sociales a su capacidad organizativa y de movilización. De igual manera, se requiere un acuerdo público, indistintamente del formato, como momento de coaligación, así como una serie de acciones y beneficios que los socios entregan y reciben por ser parte de la coalición (Reniu, 2008; Cruz y Clerici, 2015).

De esta forma, son seis las coaliciones políticas posibles según la combinación del tipo de actores que pueden ser socios (partidarios o sociales) y la arena u objetivo (electoral, legislativo, o ejecutivo). Dependiendo del tipo de coalición, las estrategias y las acciones desplegadas son diferentes. Finalmente, cabe aclarar que esta propuesta conceptual depende de que al menos uno de los actores sea partidario debido a que las tres arenas, electoral, legislativa y gubernativa, son parte del proceso político formal donde intervienen, en las democracias representativas contemporáneas, los partidos políticos.

Debido a las características institucionales de la política boliviana tras la debacle de la denominada “democracia pactada”, es decir a partir de las Elecciones Generales 2005 y más desde las Elecciones Generales 2009 y la reforma constitucional aprobada a inicios de ese mismo año. Estas características principalmente refieren a cambios en la fragmentación electoral y parlamentaria desde 2005 con las victorias del Movimiento Al Socialismo (MAS) en primera vuelta y por mayoría absoluta, al igual que la reforma al sistema electoral, con la eliminación de la segunda vuelta congresal y la instauración de la segunda vuelta electoral, y hegemonía parlamentaria de una fuerza política desde 2009. Así, esta configuración reduce los incentivos para la formación de coaliciones.

A pesar de esta configuración institucional, como se verá en este apartado, la presencia de coaliciones políticas se mantuvo desde 2005, aunque, cabe aclarar, con intensidad y actores diferentes a lo observado en el periodo pasado. Así, esta sección se apoya en dos tipos concretos de coaliciones, según la propuesta de conceptualización presentada anteriormente: coaliciones partidarias/estrechas y de tipo electoral, y coaliciones no partidarias/amplias y de tipo de gobierno. Esta priorización de dos tipos sirve para responder la pregunta sobre la formación de coaliciones en Bolivia desde 2005, aunque, cabe reconocer, no limita a la existencia de otros tipos de coaliciones.

Tomando en cuenta los actores teóricamente clásicos y más comunes, los partidos políticos, el contexto político boliviano desde 2005 desincentivó la formación de coaliciones de gobierno, por la victoria electoral del MAS con mayoría absoluta, y de coaliciones legislativas, desde 2009, por la hegemonía parlamentaria del mismo partido con el control de los dos tercios. Así, las coaliciones partidarias fueron moneda común en las estrategias electorales de la oposición.

En las Elecciones Generales de 2005 participaron ocho fuerzas políticas, de las cuales cuatro lograron una votación lo suficientemente significativa como para acceder al parlamento con, al menos, una diputación y senaduría. Sin embargo, fueron dos organizaciones políticas las que controlaron la representación institucional: el Movimiento Al Socialismo (MAS) que ganó la elección con el 53,7% de los votos y Poder Democrático y Social (PODEMOS) que quedó segundo con 28,5%, entre estas dos fuerzas juntaron más del 80% de los votos y casi el 90% de la representación parlamentaria (ambas Cámaras). PODEMOS fue una coalición electoral con Acción Democrática Nacionalista (ADN) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC) como socios principales, creada como plataforma para la postulación de Jorge Quiroga sin necesidad de la postulación directa de ADN que había quedado desprestigiado (Álvarez, 2011). Por su parte, el resto de los contendientes en el proceso electoral fueron sin aliarse a otros partidos.

Para las Elecciones Generales de 2009 hubo algunas coincidencias respecto de los comicios generales previos (2005). Nuevamente se presentaron ocho organizaciones políticas, de las cuales cuatro lograron algún espacio de representación parlamentaria. La diferencia más clara fue la victoria del MAS con más del 60% de votos que le alcanzó para hacerse con dos tercios del parlamento (Asamblea Legislativa Plurinacional tras la reforma constitucional de 2009). En tanto la presencia de coaliciones electorales, de las cuatro fuerzas que alcanzaron representación parlamentaria, dos participaron en algún tipo de coalición. Unidad Nacional (UN), que años antes había participado sola, conformó la Alianza por el Consenso y la Unidad Nacional (UN-CP)[1] junto a Consenso Popular, una organización pequeña fundada el mismo 2009. La coalición electoral opositora más importante, en términos de votos obtenidos, fue el Plan Progreso para Bolivia – Convergencia Nacional (PPB-CN) que se conformó como el nuevo frente amplio[2] por la coalición entre NFR de Manfred Reyes Villa, PPB de José Luis Paredes, y otros socios menores como APB (Autonomía Para Bolivia), PP (Partido Popular), y el MNR.

Durante el proceso electoral nacional de 2014, solamente una de las cinco organizaciones políticas contendientes se presentó como coalición. En las elecciones que volvió a ganar el MAS, Unidad Nacional se coaligó con el Movimiento Demócrata Social (MDS) para formar la alianza Unidad Demócrata. Entre el MAS y UD concentraron el 85% de la votación y casi el 93% de la representación parlamentaria. El otro partido que logró alguna diputación y senaduría fue el PDC. El Partido Verde de Bolivia (PVB), que postuló al líder indígena Fernando Vargas, y el Movimiento Sin Miedo (MSM), que postuló al ex alcalde de La Paz, Juan Del Granado, no alcanzaron el umbral mínimo (3%) para mantener la personería jurídica.

Para las elecciones anuladas de 2019, se formaron dos coaliciones electorales entre las nueve organizaciones políticas contendientes. Comunidad Ciudadana (CC), conformada inicialmente por el Frente Revolucionario de Izquierda (FRI) y Soberanía y Libertad para Bolivia (Sol.bo) como socios principales, y Bolivia Dice No (que tenía la sigla 21F) que giraba en torno al Movimiento Demócrata Social (MDS) e incorporaba a una plataforma ciudadana.

Finalmente, las Elecciones Generales 2020 representan el proceso con más cantidad de coaliciones electorales desde 2005: la mitad de las fuerzas políticas en competencia son partidos y la otra mitad son coaliciones. Del proceso electoral pasado, que quedó nulo, solamente repite CC con la distinción de que uno de sus socios principales, Sol.bo, salió de la coalición; así queda compuesta por el FRI como actor partidario principal y una serie de partidos locales como Chuquisaca Somos Todos (CST) o Primero la Gente de Tarija, entre otros. La alianza CREEMOS aglutina al PDC y a la Unidad Cívica Solidaridad (UCS) como socios partidarios principales y algunos partidos locales como Columna Integración de Pando o el Movimiento Organización Popular (MOP), entre otros. La alianza JUNTOS, por su parte, tiene como socios partidarios principales al MDS y a Sol.bo que dejó CC para este proceso electoral; de igual manera, tiene algunos socios locales como Unidos para Renovar (UNIR) de Tarija y UN se unió poco después de la presentación oficial de la alianza. Por último, la alianza LIBRE 21 gira en torno al MNR como socio partidario principal y a una serie de partidos locales como el Movimiento Por la Soberanía (MPS), entre otros. Estas coaliciones siguen en competencia, por lo que todavía son susceptibles de nuevas adhesiones y/o remociones.

Gráfico 1: Coaliciones electorales en Bolivia (2005-2020)

Fuente: Elaboración propia

Así, se puede observar cómo la presencia de coaliciones electorales ha sido una constante en todos los procesos electorales desde la elección que se ha denominado el fin de la “democracia pactada”. Sin embargo, la cantidad de coaliciones, así como la fuerza electoral de éstas, claramente ha variado de una elección a otra. Las estructuras de dichas coaliciones, su durabilidad, y los tipos de socios partidarios (nacionales o locales) ha sido distinta en todos estos años.

El segundo tipo de coaliciones que se analizan en este trabajo son las coaliciones no partidarias/amplias de gobierno. Debido a que desde 2005 hasta 2009 el MAS ha sido el único partido en función de gobierno, el análisis se limita a esta fuerza política. Esta sección se actualiza sobre un trabajo previo (Ascarrunz, 2017) que quedó hasta el 2016, donde la principal fuente de información es el proyecto “El patrimonio del gabinete de Evo” de El Deber Data[3], con complementaciones de la información brindada por los propios ministerios a partir de sus páginas web y/o notas periodísticas, según fue requerido.

Tabla 2: Cargos para la coalición, por ministerios y años

Nota: Se toman las fechas de designación de cada ministro
Fuente: Actualización propia con base en Ascarrunz (2017) hasta 2016

La Tabla 2 muestra que, de un total de 107 designaciones ministeriales en los tres gobiernos del MAS, 24 (22,4%) fueron a actores directa y oficialmente ligados a organizaciones sociales con estrecha relación con el partido, principalmente las organizaciones que conformaron el Pacto de Unidad y/o la Coordinadora Nacional por el Cambio (CONALCAM), o que son miembros de la Central Obrera Boliviana (COB) como organizaciones centrales en la gestión del MAS (Ministerio de Trabajo, 2015).

Así, estas 24 designaciones se distribuyeron entre las diferentes gestiones y entre las distintas instancias ministeriales. El Ministerio de Trabajo fue la entidad con mayor cantidad de ministros provenientes de la coalición amplia, le sigue el Ministerio de Minería, luego los Ministerios de Desarrollo Rural, de Justicia, y de Desarrollo Productivo, finalmente están los de Agua y Relaciones Exteriores, y, por último, el de Obras Públicas. De igual manera, los resultados exhiben una tendencia decreciente a las asignaciones ministeriales de miembros de la coalición amplia con 13 designaciones en el primer mandato, 9 en el segundo, y 2 en el último.

A lo largo del trabajo se ha mostrado la formación de coaliciones partidarias electorales y no partidarias de gobierno desde el proceso electoral de 2005. Se consideran coaliciones, a diferencia de cooptaciones o acuerdos, por la presencia de organizaciones, sean sociales o políticas, con un mínimo de estructura, así como con ciertas capacidades de movilización para las organizaciones sociales y electorales para las organizaciones políticas, y con la recepción de beneficios, directos o indirectos. Las coaliciones electorales prometen, y algunas veces cumplen, con cargos legislativos por los que participan, de hecho, es común encontrar que las listas de candidaturas de las coaliciones electorales se conforman repartiendo espacios. Por su parte, las coaliciones de gobierno prometen y entregan espacios de poder como son los ministerios descritos, al igual que recursos y/o políticas públicas (Cruz y Clerici, 2015). Estos últimos dos elementos no entran en esta descripción, pero han sido demostrados existentes en las coaliciones no partidarias/amplias de Bolivia a partir de los recursos del Fondo de Desarrollo Indígena que diferencian entre tipos de organizaciones (Ascarrunz, 2017)[4].

Este breve estudio cierra con más preguntas que respuestas. La evidencia presentada obliga a cuestionar otros elementos de estas coaliciones y este tipo de coaliciones, tales como la duración de las autoridades en sus cargos, más allá de las designaciones, o el verdadero poder de decisión dentro de toda la estructura del Estado y el gobierno, más allá del nombre del ministerio que encabezan. De igual manera, según la distinción de corrientes o tradiciones según el énfasis analítico entre la formación de coaliciones y su duración y mantenimiento (Exeni, 2016). Este trabajo se limita a describir la posibilidad de formación de distintos tipos de coaliciones (amplias y estrechas) en un contexto de partido predominante y hegemonía legislativa, características del contexto boliviano desde 2005. Con esto, es posible profundizar en las causas y consecuencias de estas coaliciones, así como en la durabilidad y mantenimiento de éstas.

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Amorim Neto, Octavio (1998). Cabinet Formation in Presidential Regimes: An Analysis of 10 Latin American Countries. Congreso Anual de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA). Congreso llevado a cabo en Illinois, Estados Unidos,1998.

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Riker, William (1992). “Teoría de juegos y de las coaliciones políticas” en Albert Batlle (ed.), Diez textos básicos de ciencia política. Buenos Aires: Ariel Ciencia Política.


* Licenciado en Ciencia Política y Gestión Pública (UMSA) y Máster (egresado) en Estudios Electorales (UNSAM-Argentina). Es Secretario Académico de la Asociación Boliviana de Ciencia Política (ABCP) y Coordinador Académico del Proyecto “Derribando Mitos de la Democracia Boliviana”.

[1] https://www.oep.org.bo/procesos-electorales-y-consultas/elecciones-generales/elecciones-generales-2009/.

[2] https://www.noticiasfides.com/nacional/politica/el-nuevo-frente-amplio-por-bolivia-se-llama-convergencia-ppb-cn-3107.

[3] http://data.eldeber.com.bo/seccion/gabinete/ .

[4] Este trabajo, al igual que la publicación anterior mencionada no tiene por objeto un análisis de hechos de corrupción, por lo que no se entra en esta valoración común y tradicional que desarrolla la mayor parte de la atención de medios de comunicación y algunas investigaciones.

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